摘要：本文概括了国内自然文化遗产资源产权规范的历史变迁，并剖析了现在产权规范的特征。 觉得现在自然文化遗产资源产权规范构建的重点不是怎么样强化法律和健全规范，而应该在于怎么样考虑遗产地原住居民的利益诉求，从而构筑完全的产权结构。 在此基础上剖析了民众参与作为替代性规范安排的优越性。

关键字：自然文化遗产；产权结构；规范变迁。

1、国内自然文化遗产资源产权规范变迁。

产权范围的学者常见觉得， 产权是关于财产的一组权利，而财产权利束中非常重要的部分就是财产的所有权、用权、出售权和收益权。自然文化遗产资源产权结构则是自然文化遗产资源产权中各项权利束在不同权利主体之间的不相同种类型、不同程度的搭配和组合。而从历史的范畴来看，产权是一种人与人的关系，产权规范的变迁要遭到社会规范变迁的影响。

在原始社会阶段和奴隶社会阶段，因为受所处历史阶段和人类认识能力所限，自然文化遗产的定义应当还没出现，因此也不会有自然文化遗产资源产权规范的定义。

在以分封制为主的封建社会，秉承的是“普天之下，莫非王土”的理念，这个时期的自然文化遗产资源所有权应是皇帝。然而受社会进步阶段和社会意识所限，对自然文化遗产的保护和开发意识并不强。此时的自然文化遗产的用法权事实上没明确的归属，体现出公共资源的特质，出售权和经营权的定义还没让人们所意识到。 受封建社会的生产力进步影响，大家对自然文化遗产的用法还没造 成太大的破坏，因此大多自然文化遗产可以完好的保存延续下来。

在半殖民地半封建社会阶段，社会在形式上依旧以封建统治和自然经济为主导，国家在政治地位上是被殖民的状况。 从社会经济结构上看，依旧保留着封建社会的特点，此时自然文化遗产的所有权仍为国家所有，用权归属取决于自然文化遗产所处地域是不是被殖民，归属并不清楚。 半殖民地半封建社会阶段社会事实上已趋近于近代化，生产力有了大幅提升。 因为大家保护意识不强，同时自然文化遗产资源所有权不明，故此时部分自然文化遗产遭到较大的破坏和毁损。

新中国成立之后，确立了国内的性质为社会主义社会，所有自然资源归国家所有。 1954 年国内第一部宪法规定“矿藏、水流、由法律规定为国有些森林、草地和其他自然资源，都是国家所有①。 ”这一阶段的自然文化遗产的所有权为国家享有，用权是人民大众所有。 因所有制为国家所有制，一些知名的自然文化遗产也多作为公益性质的休闲和观光区对外经营。公有制弱化了自然文化遗产的经济价值，大多数的自然文化遗产并没被意识到而已其他的资源形态而存在（柴海燕，鄢志武，2008）。

改革开放将来，国内的所有制结构由公有制转变成为全民所有制、集体所有制、私人所有制和混合所有制共存的状况。企业经营形式，产权组织形式均发生了较大的改变。 自然文化遗产资源产权规范同样发生了巨大的变化。 20 世纪 90 年代中期风景名胜区产权规范改革之前，国内自然文化遗产所有权主要以国家所有为主， 但经营由建设部和地方县级以上政府进行归口管理，并成立风景名胜区一级政府或风景名胜区管理委员会，作为行政管理部门对风景名胜区实行代理经营。区域政府或风景名胜区享有自然文化遗产的用法权和经营权。 90 年代中期之后，国内风景名胜区开始了产权规范改革，主要的方法为采取股份制，这一阶段的自然文化遗产产权出售主要以经营权的出售为主，并且在国内大规模的推行开来（谢茹，2004）。 2003 年将来建设部在贵州设立了特许经营试点，期望可以改变先前风景名胜区经营权出售的模式，使风景名胜区的经营权出售走上合理轨道。 特许经营试点规定景区经营权出售年限最高为 20 年， 在年份上较之前的景区经营权整体出售有所降低，在管理部门上也由过去地方政府独立管理转变为建设主管部门和风景名胜区管委会同地方政府同时管理（唐凌，2007）。 2006 年后，国务院发布了《风景名胜区条例》，明确规定了景区门票需要由景区管委会收取，作用与功效需要为景区保护和管理；景区的管理机构不能从事以营利为目的的活动，景区管理职员不能兼职营利。《风景名胜条例》的新规定意味着将风景名胜区的开发权和经营权进行了离别。确定了由管委会负责管理开发和补偿，由企业进行经营的开发保护模式。

2、自然文化遗产资源产权的经济剖析。

1.对国内自然文化遗产资源产权规范的梳理。

国内自然文化遗产资源产权变迁实质上历程了公共商品阶段和准公共商品阶段。 公共商品阶段包含封建社会、半封建半殖民地社会阶段和建国后直到改革开放前。这一阶段自然文化遗产资源主要作为公共商品向大众提供， 没特别的排他机制打造。

伴随时间的推移和生产力的进步，对自然文化遗产导致了肯定的破坏。 改革开放将来到目前为准公共商品阶段，又可以参考对自然文化遗产资源产权的细分分为两个阶段，产权初步分为经营权和剩余权阶段和进一步细分为经营权、出售权、所有权和开发权的阶段，两个阶段以 2003 年为界。 2003 年以前，因为受“产权转移派”思想的影响，多数地方政府将自然文化遗产作为整体出售，自然文化遗产资源的所有权和出售权归政府所有，包括了开发权和收益权等的其他权利统称为经营权归开发商所有。开发商受短期内利益最大化驱动会导致自然文化遗产的过度开发和破坏。

2003 年将来 ，国家通过 《风景名胜区条例 》的有关规定将自然文化遗产资源的开发权从经营权里离别了出来，由地方政府享有自然文化遗产资源的所有权、出售权、开发权和部分收益权（保护权），另外一部分收益权和剩余产权统称为经营权归开发商所有。

因为对景区开发权和保护权进行了限定，对自然文化遗产的保护起到了肯定的促进用途。

2.自然文化遗产资源产权界定的困难。

国内现行的法律规定，国家对自然文化遗产资源拥有绝对的产权。因此，这类资源被觉得是是国家，任何个人和团体在没得到国家许可的状况下，都不能以任何方法经营、用自然文化遗产资源，更不能破坏这类资源。但问题是，法律上的产权和事实上的产权是不同的。 规范经济学的研究者一致觉得，在事实上界定一项资源的产权要比在法律上界定它， 需要花费更多的资源。 即便在法律上了解界定了某项资源的产权拥有者，但因为该拥有者为维护其产权需要有较高的实行本钱， 因此在实质状况中，一直存在一个产权的“公共范围”。

长期以来，大多数研究自然文化遗产保护的学者觉得：长期以来， 国内自然文化遗产资源保护不力的重要原因是产权不明晰，法律不完善，政策实行不到位所致。 这种剖析是不完全的，由于任何个人的任何一项权利的有效性不单单依靠于这个人为保护这项权利所作的努力，而且还依靠于别人企图推荐这项权利的努力与任何 “第三方” 所做的保护这项权利的努力 （巴泽尔，1998）。 伴随自然文化遗产资源希缺程度不断提升，相对价格不断上升，可以使寻租的动力愈加大，寻租方法也愈加复杂，因而监督本钱也相应会变得愈加高。 事实上，自然文化遗产保护的成效的决定原因不是完备的法律、完善的规范，而是取决于寻租者对遗产资源攫动力的大小。 由此致使的结果则是，法律明文强调自然文化遗产资源的产权是国有，但各种事实上的攫取行为却永远也不会消失。

3.民众对自然文化遗产拥有事实上的私人产权。

雄倚登封市境的中岳嵩山，被地质学家誉为“天然地质博物馆”，1991 年被联合国科教文组织首轮通过为 “世界地质遗产保护单位”。境内的多处文化古迹更被列为世界文化遗产。但嵩山境内遍布的大大小小的违规矿井在屡禁不绝。文化古迹景区内的违规开放也此起彼伏。中央电视台揭秘、联合国教科文组织警告、国务院和河南发专项治理文件、登封市成立领导小组下大力整顿治理。力度不可谓不大，但成效甚微。缘由就是民众对自然文化遗产拥有事实上的私人产权。

以当阳山为例，当阳山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所处的少室山西侧，是石英岩产区。当地居民多以开采此矿为生，开采本钱极低，设施简单易得，也容易拆除撤离。 上级检查整顿是，立即停产，非常难抓到现行，没办法严处。加上当地村镇领导因经济进步重压，多对此有意疏忽，甚至暗中鼓励，通风报信。因此，当地百姓与上级管理部门之间一直进行着游击战，问题根本没办法根治。

按巴泽尔的理论， 决定所有权最佳配置的总原则应当是：对资产平均收入影响倾向更大的一方得到的剩余份额应该更大（巴泽尔，1998）。 产权界定的实质是不同利益主体的博弈，产权的界定与资源的分配同时由博弈的均衡所决定。 在这里，真的的角逐均衡不是产权买卖的均衡，而是产权所有者为保障权益的监督边际本钱与获得产权边际收益之间的均衡。

在这一局部， 当地居民对这项资源拥有些事实上的产权，事实上已经成为最主要的决定原因。而任何法律上的条文和严格的政策，在庞大的实行本钱面前都是苍白无力的。 当居民不可以从保护行为中得到利益是，他们有动力通过攫取获得利益。 而这种攫取行为的边界则是攫取本钱和收益的平衡。只有与收入最大化一致的权利界定，才是完全的、有效的产权界定。 因此，不考虑原住居民利益的产权分配是无效的。 这种产权也是不完全的产权。

3、替代性的规范安排：民众参与。

国内的遗产保护最早是由政府强制推行推行的，是一种自上而下的保护，这种保护方法一直持续到解放后。 伴随改革开放后社会经济的飞速进步，民众参与遗产保护才开始得到政府愈加多的关注。 民众参与是全民保护遗产的最好方法，带来了各方效益的平衡，同时这种自下而上的保护需要和政府主导的自上而下的保护约束相互接触和交流，并经过多次反馈而达成协议，使得保护规范能渗透到遗产保护的很多方面。民众参与虽然不具备强制性但具备约束力，是国内基层民主建设的舞台和基地（费孝通，2002）。

国内不少的文化遗产都源自民间，都是土生土长的民间传统文化。 民众中一类人是具备文化传承者用途的当地村民，他们是传统文化的主体，所谓的民俗旅游开发其实是对他们所拥有些民俗文化的借助和保护，文化主体的参与就看上去无比要紧。 作为文化主体的民众自愿介入当地旅游进步过程中，不但有益于增强文化遗产旅游商品的原生态性，民众可以从旅游业参与过程中获得经济效益，从而自发的保护和传承地域文化，也有益于民众认识并重新科学评价当地文化价值， 从而增强文化自信心和自豪感，自觉保护与传承当地文化，将旅游带来的负面影响最小化，推进自然文化遗产旅游可持续进步。

自然文化遗产的持有者与传承者包含各种群体、团体甚至是个人， 主体的多样化致使了文化遗产分布广泛甚至隐蔽的特点，同时不同地域之间民俗风情的差异，故而很难用统一政策性手段对其进行保护。因此，单纯的政府行为总是很难奏效。而由广大民众形成的非政府组织具备非官方性、民间性的特征，其所涵盖的范域广泛，对民间社会的渗透力强大，与民众有着天然的联系优势，甚至有的非政府组织本身即是由自然文化遗产的持有者与传承者参与组成的。 这使得非政府组织具备贴近民众、推行有针对性保护的优势。

民众之中另外一类人是由文化喜好者、文化专家等组成的民间社团组成。 对文化遗产的开发保护，不完全是政府和市场的意愿，这类民众也同样在其中发挥了我们的能动性。 作为是民俗文化的承载者， 他们最有权力判断什么是本民族最有价值的内容。

他们根据我们的理解和意愿对文化遗产的开发与展示做出修正。

在学界强调以人为本的呼声中，重视民众参与才能达成可持续进步的理念，渐渐在政府的管理意识和政策中得以体现，遗产开发与借助应使当地老百姓受益，重视民众参与。

现在国内民众参与遗产保护的意识还较为薄弱，公众本身的素质和有关专业常识也有待提升。 在进行遗产保护机制设计时，要充分考虑民众参与，就需要完善民众参与保护的有关保障机制与遗产开发借助有关信息的公开规范。 □注解：

①参见 1956 年《宪法》第 5、6、7 条。

参考文献：

[1]柴海燕，鄢志武。风景名胜资源产权规范的诱致性变迁研究[J].国土资源科技管理，2008，（04）：49-52.

[2]谢茹。关于风景名胜资源产权规范的考虑[J].当代财经，2004，（10）：24-29.

[3][美]巴泽尔。产权的经济剖析[M].费方域等译。上海：三联书店和上海人民出版社，1998:3.

[4]费孝通。居民自治：中国城市社区建设的新目的[J].江海学刊，2002，（03）：15-18.