Abstract： This paper reviews the main following features of the population management in Shandong： the universal two-child policy has limitations， urbanization management is promoted orderly， household registration management is more humanized， floating population management gets further advanced etc.. It proposes the problems of high sex ratio at birth， outstanpng left-behind children， women and elders in rural China， and the lax community management etc， existing in the current population management. Finally， it provides the following countermeasures to Shandong population management： vigorously strengthening urban and rural community organizations and the Construction Committee， tightening public resource investigation into the community， giving full play to the social function of non governmental organizations， and continuing to deepen the population management with the inherent logic of population process.

Key words： Shandong population；social governance；people oriented；population problem；countermeasure and suggestion

中图分类号：C924.24 文献标识码：A 文章编号：
1006-4311（2016）20-0039-04

0 引言

人口进步是人口数目、水平、结构和分布趋于适当的过程。进入21世纪以来，山东人口进步获得可喜成绩，尤其是人口规模控制为改革开放争得了先机。人口进步的达成依赖一系列的人口管理方法办法。以往的人口管理基本上基于社会管理的背景，也就是说，在政府主导的首要条件下进行人口管理，进而谋求山东人口进步。但，社会管理过度强调政府的一元化管理主体，使人口管理的成效不尽人意，而且容易引发一系列人口社会问题。因此，在新时期应主张社会治理模式，重视多样化的管理主体，提高人口管理的民主化程度，提升公共管理的居民认可度。社会治理不但能解决人口进步的宏观问题，而且重视微观层面居民的社会参与，大幅度提高人口管理的效能，本研究将以社会治理为视角，考察山东人口管理中存在的现实问题，剖析问题产生是什么原因，提出解决问题的对策，并对2015年的山东人口管理进行展望。

1 山东人口管理近况特点

人口进步是一个渐变过程，目前显现的人口特点是长期人口变化积累的结果。进入21世纪以来，山东人口进步表目前如下几方面：2000年到2010年十年间，山东人口规模继续扩大，五普和六普比较表明，山东总人口由2000年的8997.18万人提升到2010年的9579.27万人；城镇人口规模增速较快，城镇人口由2000年的3432.59万人提升到2010年的4762.07万人；人口年龄结构进一步老化，0-14岁人口比重由2000年的20.8%降低到2010年的15.7%，15-64岁人口比重由2000年的71.1%提升到74.4%，65岁及以上人口比重由2000年的8.1%提升到2010年的9.9%。综观2014年的山东人口进步特点，主要表目前：山东人口规模进一步扩大，人口老龄化程度愈加紧急，人口自然增长率上升明显。据《2014年山东国民经济和社会进步统计公报》，山东2014年末常住人口9789.43万人。其中，0-14岁人口占总人口的16.44%，15-64岁人口占72.00%，65岁及以上人口占11.56%。全年出生人口139.30万人，出生率14.23‰，死亡人口66.96万人，死亡率6.84‰，人口自然增长率7.39‰。上述人口进步的基本状况是人口管理的结果，2014年，山东人口管理呈现出如下特点：

1.1 “全方位二孩”政策对提升生育水平存在局限性

中共十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，健全人口进步策略，全方位推行一对夫妇可生育两个孩子政策，积极拓展应付人口老龄化行动。这标志着育龄夫妇可生育两个孩子的全方位两孩政策依法启动推行。山东人大常委会积极着手计划生育法规的修订工作。
2016年1月22日山东第十二届人民代表大会常委会第十八次会议《关于修改<山东省人口与计划生育条例>的决定》第三次修正。新条例内容第十九条规定，倡导一对夫妻生育两个子女。生育第一个、第二个子女实行免费登记规范。夫妻可以自行选择生育子女的时间，依法享受母婴保健和计划生育技术服务。山东社会科学院主持的山东经济社会综合调查数据显示，84.4%的受访者觉得一个家庭中有两个孩子最为适合，89.9%的人觉得生男孩生女孩都一样，未有明显的性别偏好。“全方位二孩”推行后，城乡居民的生育意愿是不是被推高？调查显示，50岁以下的受访者中，只有26.1%的人表示“以后计划要孩子”，在已经有一个孩子的家庭中，还计划要孩子的比率只有15%，总体生育意愿较低。另外，女人生育意愿明显低于男士，农村居民明显低于城镇居民。 1.2 新型城镇化策略指导下的人口城镇化有序推进

人口城镇化是农村人口向城镇区域集聚的过程，同时也包含城市生活方法向农村扩散的过程。一般而言，人口城镇化程度用城镇人口占总人口的比重来测度。改革开放以来，山东常住人口城镇化率从1982年的19.1%提升到2010年的49.7%，与全国相比，六普的山东常住人口城镇化水平略低于全国。（见表1）

■

资料来源：《山东统计年鉴2011》.

人口城镇化水平的提升主如果经济增长带动的结果。但因为传统经济增长具备粗放成分，不免存在为了盲目扩大城镇人口容量的就地城镇化的现象，致使人口城镇化率较高而户籍人口城镇化率不高，城镇公共服务投入不足等问题。人口城镇化面临的问题迫切需要全新的理念进行破解。新型城镇化策略是人口宏观管理的策略部署，在新型城镇化策略指导下才能达成农村人口向城镇有序转移。
2013年底，中央城镇化工作会议召开，将新型城镇化策略置于前所未有些高度。会议提出了推进城镇化的主要任务，其中，推进农业转移人口市民化，解决好人的问题是推进新型城镇化的重点。
2014年3月16日，新华社授权发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。
2014年十月9日，山东委、省人民政府发布《关于印发<山东省新型城镇化规划（2014-2020年）>的公告》（鲁发[2014]16号），将《山东新型城镇化规划（2014-2020年）》作为以后一个时期指导全省城镇化健康进步的宏观性、策略性、基础性规划。依据《山东新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的策略目的（见表2），山东坚持以人的城镇化为核心，以提升城镇化水平为目的，加快构建以城市群为主体、以地区中心城市为核心、以县域中心城市为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇体系。据《2014年山东国民经济和社会进步统计公报》，全省常住人口城镇化率达到55.01%，比上年提升1.26个百分点。

1.3 户籍管理愈加人性化

以人为本是贯穿公共管理的主线。在户籍管理规范建设中处处体现出以人为本的理念。在户口登记方面，2014年4月，山东公安厅向各地市公安局印发《关于进一步规范出生登记管理有关问题的公告》①，明确提出《出生医学证明》是办理出生人口户口登记的法定证件，不需要村（居）或乡镇、街道办事处开具落户介绍信。出生人口落户手续的简化，便捷了居民生活，降低了工作本钱。

在城镇落户方面，早在2009年十月，中共山东委山东人民政府《关于大力推进新型城镇化的建议》（鲁发[2009]21号）指出，要推进农村人口向城镇有序转移。在实行城乡统一的户口登记规范基础上，全方位放开县域内户口迁移政策，减少农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。鼓励各地结合实质拟定购房落户政策。落实出色农民工落户政策，进城农民工获县级以上荣誉称号或高级职称的，本人及其配偶、未成年子女可申请落户。②2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍规范改革的建议》（国发[2014]25号）。山东人民政府为了贯彻国发文件，发布《关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍规范改革的建议》（鲁政发[2014]18号）。建议提出了城镇落户的两点需要：一是县域突破。针对山东是农业大省的实质，将国务院规定的合法稳定住所（含出租）一个条件，修改为“合法稳定就业”或“合法稳定住所（含出租）”两个条件之一，进一步打造宽松的落户政策，以利于农村人口就地就近转移，减少市民化本钱。二是市域放开。根据省第十次党代会提出“以市为单位整体提高县域经济进步水平，增强县域综合实力”需要，全方位放宽除济南、青岛两市以外的其他市区市域范围内本市户籍人口到市区落户的户口迁移限制；允许有合法稳定住所（含出租）和合法稳定就业并在当地参加社会保险1年以上的市外人口，在市区范围内申请登记常住户口。城镇落户门槛减少，显著提升了城镇户籍人口数目，促进了人口城镇化由“半城市化”向“完全城市化”转变。

1.4 流动人口管理规范进一步健全

流动人口管理第一要摸清人口流动的基础信息，通过登记信息和证件进行跟踪管理。
2010年5月27日，国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的建议》，初次在国务院文件中提出在国内实行居住证规范。居住证管理规范不但抓住了流动人口管理的重点，而且增强了流动人口对城镇居民身份的认可。自2012年6月山东推行居住证规范以来，截至2014年十月份，山东全省已登记流动人口890余万人、制发居住证380余万张，③有效地改变了居民区的社会治安情况，同时也使流动人口公共服务投放的目的愈加准确。以居住证为基础，政府还提出了革新人口管理的方案，山东人民政府《关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍规范改革的建议》（鲁政发[2014]18号），提出要革新人口管理，主要包含认真贯彻《山东流动人口服务管理方法》，深化推行居住证规范，以居住证为载体，切实解决不可以或不愿在城镇落户的农业转移人口教育、就业、医疗、社会保障、住房等公共服务问题；完善人口信息管理规范，强化人口基础信息登记、统计调查，推进信息资源共享和人口基础信息库建设等内容。

2 山东人口管理存在的问题

2.1 出生性别比偏高问题短期内很难彻底解决

从全国层面看，2008年至2014年，国内出生人口性别比呈逐年降低趋势，依次分别为120.56、119.45、117.94、117.78、117.70、117.60、115.88。④。但就山东而言，2006年以来出生人口性别比出现回升，2010年“六普”数据显示，山东出生人口性别比为119.41，被原国家人口计生委列为出生人口性别比偏高的重点省份，⑤而后出生性别比出现回落，2013年为116.6，但仍在全国列第8位。无论是从人口学角度还是从全方位排名看，山东人口出生性别比问题很紧急，已经引起了政府的高度看重。郭树清省长在2015年政府工作报告中提及：出生人口性别比紧急失衡，一些地方超越120∶100。从规范建设上来看，1998年，山东人大常委会颁布《山东禁止非医学需要鉴别胎儿性别和选择性终止妊娠的规定》。尔后连续颁布有关文件，将“遏制出生人口性别比偏高的趋势”列入全省“十二五”规划纲要，并将出生人口性别比综合治理纳入重点考核内容，但出生性别比管理成效仍不尽人意。究其缘由在于：一是农村居民生育男生的愿望较为强烈，尤其是在偏远区域，无论是在家族意识还是实质生产方面，生育男生仍具备要紧的现实基础，这是出生性别比偏高的经济、社会、文化根源；二是一些医务部门或基层社区组织法律意识不强，觉得非法医学测试、非法终止妊娠无所谓，执法不严、执法犯法现象紧急。 2.2 农村“三留守问题”较为突出

家庭是社会的基本单元，家庭进步与否关系到社会的和谐稳定和家庭成员的幸福美满。因为市场经济条件下人口流动加剧，家庭在城乡之间被割裂开来，家庭中的相对弱势成员在农村留守。从全国层面看，中国农业大学一项针对农村留守职员情况的调查显示，现在全国有8700万农村留守人口，其中包含2000万留守儿童、2000万留守老人和4700万留守妇女。⑥据共青团山东委提供的数据，现在山东外出务工农民达1237万人，占全省人口的1/10多，山东已有留守儿童超60万人，其中14岁以下占86.5%。⑦山东留守老人有多少，现在没检索到准确的数据，以聊城东昌府区为例，聊城东昌府区农业人口70多万人，近年来有18万青壮年外出务工，有近9万名60岁以上的老人留守在农村。⑧山东留守妇女规模没检索到，但有文献描述了留守妇女的特点：31-45岁是“留守妇女”较为集中年龄段，她们文化程度常见偏低，据统计，85%留守妇女的老公打工时间在1-5年，最长的已经有20年之久；从回家次数来看，86%的务工者每年回家一两次。⑨

农村留守妇女、留守儿童、留守老人问题主要表目前：①农业生产遭遇劳动力危机。农村青壮年劳动力外出打工，留守妇女和老人没办法支撑起重体力劳动，尽管农村的重体力劳动大为降低。②留守儿童犯罪行为较多。留守儿童缺少家庭教育，他们的成长缺少亲情呵护，遇到事情肆意而为，致使犯罪行为发生，据统计，留守儿童犯罪约占未成年人犯罪70%。⑩③留守人口成为农村违法犯罪的重点目的。农村留守妇女处于弱势，农村性侵案70%受害者为“留守妇女”，{11}更为恶劣的是，不时有性侵儿童和老人的违法犯罪行为发生。④留守使得家庭成员的关系淡漠。青壮年劳动力外出打工，其目的是获得农业以外的薪资收入，用以改变家庭条件。但，长期的家庭成员离别，导致了农村留守职员的实质困难，同时，家庭成员之间交流不畅通，难免导致误会和隔阂。因此，留守人口问题已经对社会的正常运行带来了一些负面影响。留守人口问题是由人口流动导致的，但，因为人口流动是不可逆转的社会时尚，解决留守人口问题只能从人口流动的社会背景下探寻突破。怎么样破解农村“三留守”问题引起了政府的高度看重，2014年11月，山东民政厅、山东进步改革委、山东教育厅、山东公安厅、山东财政厅、山东人力资源社会保障厅、共青团山东委、山东妇联《关于打造和健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系的建议》（鲁民[2014]87号），提出要打造和健全农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，用以解决“三留守”职员的生活、生产、精神、安全等方面存在问题。

2.3 城乡基层社区组织很难支撑人口管理的平时职能

城镇社区组织建设优于农村，既有客观缘由又有主观缘由。客观缘由是城镇公共资源配置优于农村，公共管理职员待遇较高，城镇社区职员较强的维权意识对社区组织建设起到勉励用途；主观缘由是城镇公共管理职员思想意识先进，组织纪律性强，专业化程度较高。城镇社区人口管理存在的问题是，将政府下达的任务作为社区的主要工作，在社区自治方面缺少革新管理的意识；社区居民平台建设较差，自治未能真的得以落实；人口管理未能落实到户，尤其是违规租房现象较多，处于政府和社区的监管以外等。农村社区组织建设让人堪忧，山东政协委员连方举例，一些村子甚至专门买来B超机器，供全村妇女鉴别胎儿性别，{12}说明基层两委知法犯法，纪律涣散到何等程度。因为农村社区的熟人社会，关系大于规则的现象数见不鲜，基层组织违规也就在情理之中了。山东地方政府已经意识到农村社区组织涣散的状况，肥城市、章丘市、沂水县、单县、广饶县、新泰市、青岛城阳区、淄博博山区等已着手整治软弱涣散村。“以房管人”作为社会管理的一项要紧基础性工作，在保护流动人口的合法权益、提升流动人口生活水平、调控城市流动人口规模等方面，可以起到较好的成效。{13}但“以房管人”的落实主体仍然是基层社区组织，所以说，城乡基层社区组织建设的水平与否对于社区人口管理具备至关要紧的意义，这个问题不可以解决，就意味着奢谈社区流动人口管理。

3 社会治理视线里的山东人口管理问题解决对策

3.1 大力加大城乡社区党组织和委员会建设

城乡社区是自治单位，而不是政府序列层级。村居党支部和村居委员会是村居社区各项活动的领导力量，它不但贯彻落实党对农村的各项政策，而且要点导村居民建设美好幸福家园，因此，村居两委在贯彻实行党的路线、方针、政策的同时，还要充分发挥自己的主观能动用途。村居两委强化村民大会和村民代表大会的职能，促进民主决策和民主监督；因地制宜搞好集体经济建设，为提升公共服务水平奠定经济基础；拓展喜闻乐见、积极向上的乡村文化活动，丰富群众文化生活。在人口管理方面，村居两委应不折不扣落实计划生育基本国策，严格贯彻地方计划生育政策法规；做好出生、死亡、迁移的平时报告工作；对计划生育家庭落实好奖励扶助政策和最低生活保障政策。

3.2 加强公共资源向社区层面投入的力度

目前，农村公共服务工作有条不紊地进行，譬如，农村公路网、通讯网站建设设、自来水工程、文化设施建设等。但与城镇社区相比，农村社区投入仍紧急不足。其中是什么原因包含村集体没收入、基层政府财政紧张、村居存在搬迁聚集的可能等。鉴于此，应有针对性地对村居民急切需要的公共服务设施进行投入，积极推进农村合村并居建设，在新型社区建设过程中，将公共服务规划列入其中并做好预算。

3.3 充分发挥非政府组织的社会功能

非政府组织是在公共管理范围用途日益要紧的新兴组织形式，它对公共范围起到不可替代有哪些用途。从国际视线看，非政府组织对公共范围的贡献将愈加大。长期以来，社会各界对非政府组织很难获得共识，使得非政府组织没获得长足进步。社会各界应正视非政府组织的功能，深刻认识到它是政府功能很难达到的公共范围进行的有益补充。但也有人觉得，非政府组织尤其是境外非政府组织可能以服务公共的名义进行非法活动，当然并不可以排除此种可能，但类似这样的情况属个别现象，政府应强化监管，但不可以一概不承认它的公共服务属性。 3.4 继续深化以人口过程为内在逻辑的人口管理

上述几个方面为人口管理提供外围环境。①扎实做好计划生育管理工作。应加大基层党委和政府的组织纪律，严肃整治村居两委领导成员的违法行为。大力拓展生殖健康和围产期保健宣传医疗服务。拓展好生殖健康服务目的在于，使前育龄期人口有一个好的身体条件，为生育健康的新生儿提供好的身体条件。拓展好围产期保健服务的目的在于，妇女怀孕之后，保证胎儿健康成长，为新生儿提供较好的先天素质。上述两个方面的工作做到位，将大幅度降低病残儿的出生，将会为家庭和社会节省一大笔开支。②加大社区建设，优化流动人口管理组织结构。省委办公厅、省政府办公厅关于加大《加大农村新型社区建设推进城镇化进程的建议》（[2013]17）提出，要强化政府指导和职能转变，实行权力下放、工作重心下移，达成权力、责任、义务、经费同步下放到社区，革新农村新型社区管理机制。这为社区流动人口管理创造了规范条件。其次，现在，流动人口管理部门设置卫计委，在业务上以流动人口计划生育管理为主，兼有流动人口社会服务管理的内容。事实上，因为部门职能的限制，卫计委很难承担起流动人口社会服务管理的职能。进入21世纪以来，流动人口成为中国波澜壮阔地社会流动的主体，因此，应以流动人口管理为主线，整理各部门流动人口管理职能，打造流动人口管理办公室。流动人口管理办公室设在发改委，在理顺管理体制的基础上，打造计划生育、公安、民政、教育、卫生等部门共享的流动人口信息平台。

注解：

①山东新生儿落户新政推行一个月登记30余万人.http：//www.chinanews.com/sh/2014/04-14/6062838.shtml。

②中共山东委山东人民政府关于大力推进新型城镇化的建议.http：//govinfo.nlc.gov.cn/sdsfz/zfgb/20101/201209/t20120906_

2570874.html？classid=451。

③山东深入推行居住证规范 已制发居住证380余万张.http：//news.sdchina.com/show/3107906.html。

④国内去年出生人口性别比115.88 连续第6年降低.新浪新闻中心.http：//news.sina.com.cn/c/2015-02-04/015931478127.shtml。

⑤山东2013出生人口性别比为116.6西部比重大.http：//sd.people.com.cn/n/2014/1223/c166192-23316629.html。

⑥调查称中国农村留守妇女4700万 存活状况堪忧.http：//news.163.com/10/0713/06/6BF2A6BH000146BD.html。

⑦山东留守儿童超60万 犯罪率约占未成年人70%.http：//sd.sina.com.cn/news/s/2013-05-31/091721221.html。

⑧农村留守老人什么地方安享晚年.http：//www.shandongbusiness.gov.cn/index/content/sid/257482.html。

⑨“留守妇女”频遭性侵凸显农村治安严峻.http：//www.legaldaily.com.cn/Police/content/2014-09/17/content_5766358.htm？node=53668。

⑩山东留守儿童超60万 犯罪率约占未成年人70%.http：//sd.sina.com.cn/news/s/2013-05-31/091721221.html。

{11}山东惠民：农村性侵案70%受害者为“留守妇女”.http：//www.chinanews.com/fz/2014/09-17/6600916.shtml。

{12}山东出生人口性别比失衡 一些村买B超机鉴性别.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-01/28/c_127430843.htm。

{13}段成荣、朱富言.“以房管人”：流动人口管理的基础.城市问题，2009（4）。