1、引言

改革开放以来国内进入关键的转型期，经济体制由传统封闭的计划经济体制走向开放的市场经济体制。经济基础决定上层建筑，国内社会的各种政治规范也在不断发生变化，以适应国内经济的飞速发展。其中，公车规范就是其中一项。国内现行的公车规范来源于前苏联所实行的实物供给制，是计划经济色彩很浓厚的供给年代的产物。为了适应经济社会的进步给政府带来的效率、形象、认可度等公众的需要，政府也在不断对公车规范进行改革。从1994年颁布《关于党政机关汽车配备和用管理的规定》算起，国内的公车规范改革已经历程了18年。而目前，被叫做“史上最严格”的新一轮的公车规范改革正在加紧进行。这样来看，政府对这一方面工作的决心与恒心。然而，付出与收成并不成正比。在政府紧锣密鼓地进行着各项公车规范改革政策时，各种公车腐败现象揭秘，公车私用、公车的巨额开支成本、公车的档次攀比等等，引起公众的强烈反响，也在质疑政府公车规范改革的新政策可以获得的效果。

是什么致使公车规范改革的效果有限？公车规范改革的有关政策非常有说服力，为什么就是没贯彻实行下去？何以使民众有“公车规范改革越改越猖獗”的印象，从而成为政府的一厢情愿，鲜见百姓响应的无奈事情？本文试图树立新的角度，即从规范层面入手，基于规范的特征、规范的拟定、规范的实行、规范的监督与规范有效发挥用途等视角，探索国内公车规范改革的新思路，找寻公车规范改革的有效渠道，并提出有关可行性建议，达成公车规范改革的深度推进，为反腐倡廉工作，树立政府新形象，密切政民关系提供帮助。

2、当今国内公车规范的特点及实行公车规范改革的必要性

（一）国内公车规范的特点。

当代中国的公车规范来源于前苏联所实行的实物供给制①，这是计划经济色彩很浓厚的供给年代的产物，其基本特点是定编管理、实物供给、单位所有、多渠道补贴运转成本、封闭式的自我服务方法。同时，还具备紧急的等级色彩：干部级别不同，公车的车型、用范围、开支报销程度、补贴幅度等都有不一样的明确的规定。这就致使公车成为身份与地位的一种象征，比较容易致使攀比现象的出现。但在低薪资高福利的收入分配体制下，这种供给制可以缓解资源匮乏、财力紧张的矛盾，曾为保障机关工作的正常运转发挥了肯定有哪些用途。然而，伴随国内经济体制的转型，国内现行公车规范因为定编管理渐渐暴露出其弊病，亟待政府不断努力，推进国内公车规范的深层改革。

（二）基于规范层面公车规范改革的必要性。

任何一种规范进行改革，势必存在其进行改革是什么原因与动力，②而缘由与动力一般说来无外乎是现有规范存在缺点与问题、现实的进步条件、其他人有较好的经验可供借鉴。归为一句，就是行动主体觉得改革存在潜在的规范革新收益。③公车规范改革是势之势必，由此也有其规范改革的动力与重压。

公车规范改革的动力与重压就是国内公车规范不适应经济转型时期的政府工作的需要。国内的公车规范带有浓厚的计划经济色彩，而伴随改革开放的不断深入，国内经济得到飞速发展，政府职能不断扩展，人民生活质量不断提升，主人翁意识不断增强，对政府工作的需要也不断提升，需要政府高效率低本钱地提供公共服务。政府为满足公共需要，树立政府新形象，需要进行规范改革。而据调查，在现有些公车规范下，国家财政负担所有些用车本钱，并且政府行使调度公车的权力，显然这一项本钱十分巨大。到了20世纪90年代后期，国内约有350万辆公车，包含司勤职员在内耗用约3000亿元。④而这在当年，人民币3000亿是国内军费开支的3倍，等于当年地方财政收入的一半以上，比当年全国教育经费、医疗卫生经费和科学经费的总和还要多出600个亿。⑤因此，很难说这种公车规范具备可观的经济效益。国家极少甚至没考虑规范的经济效益，而更多考虑的是政府的政治职能。所以作为规范改革的要紧内容，需要对公车规范进行改革。

3、国内现行公车规范改革中存在的问题及缘由

（一）国内现行公车规范改革中存在的问题。

第一，很难预防出现政府自利行为。⑥一方面，公车规范改革过程中，出现很多过剩的公车汽车，处置过程中，需要保证防止资源浪费和国有资产的流失。很多地方政府采取的是拍卖方法。这就存在是不是可以保证价值评估的有效性与真实性的难点，在不会致使国有资产的流失的基础上真正的达成汽车的价值。⑦而同时，公车被拍卖的所得归是哪个？会不会引起其次的部门利益腐败呢？这是个惹起很大争议的话题。其次，交通成本本就是办公经费的一部分，纳入了部门的开支项目中。进行公车规范改革之后，这一部分支出怎么样保证可以正常用是个十分棘手的问题。

第二，交通补贴过程中出现新的问题。很多地方政府采取交通补贴的方法进行公车规范改革，这实质产生一项新的财政支出。这项财政支出怎么样运转，补贴的规范及方法等，各地政府不尽相同，但势必是是税收入支出出，致使有的地方出现“公车规范改革越改支出越多”的情况。

第三，不少地方政府采取私车公用的方法进行改革。但公车处置之后，将会对公务职员实行特殊或保密公务产生肯定的影响，这就势必需要因时而定、因事而定，引起公车配置主体及用范围的规范的问题。

然后，巨大的监督本钱问题。⑧公车规范改革进行的好坏缺必不可少监督机制有哪些用途，无论是政府的监督机构运行还是鼓励公众进行监督，势必产生相应的监督本钱。并且这是依赖行政力量进行的调控，发挥有哪些用途有限，这就需要对其进行适当的改革，同时可以考虑当令引入市场调节机制。

最后，怎么样妥善安置司勤职员的问题。⑨公车降低或者消除，势必致使巨大的司勤职员群体面临失业的难点。怎么样安置这一群体是公车规范改革过程中不容忽略的方面，关系着改革能否平稳的进行下去。

（二）现在国内公车规范改革问题是什么原因剖析。

总体来讲，各地政府的公车规范改革仍然在不断深入进行，但都为什么很难持久推进呢？笔者觉得，国内公车规范改革很难持久推进，解决持续存在的问题的根本缘由在于现有些公车规范改革都没触动到旧的公车规范。

1.政策不清楚，改革没统一的规范。

在国内公车规范改革走过的18个年头中，政府未曾颁布明确的公车规范改革的指导建议与原则，各地方政府只不过出于对本级政府形象改革、财政改革等需要进行各自的分散的公车规范改革。这种情况会导致肯定的后果：致使一些区域和部门的公车规范改革在模式、管理、范围与补贴标准等方面存在较大的差异性；这给国家对公车统一监管导致了很大的不便；而对于那些没进行公车货币化改革的区域和部门，则会由于没政策可依或者政策的操作困难程度大而推迟或拒绝进行公车规范改革。

2.改革缺少相应的法律依据。

国内公车数目从上世纪80年代开始失去控制，然而一直未有针对公车规范管理的法规与文件的充实与健全，只在1994年与1999年颁布了两个很简单的管理规定。在2003年十月，公车规范改革作为一项内容，在十六届三中全会上正式提出的改革在领导干部职务消费的需要中体现出来。⑩但这类原则性的规定并不可以把公车规范改革提到法律层面上来，权威性不够。同时，地方政府的改革办法都是有政府自行提出并实行的，交通补贴的发放、公车汽车的处置等各项问题都是没法律依据的，缺少公信力。这就不可防止的导致了公车规范改革的无序性与反复性。

3.改革目的与原则的定位不健全。

公车规范改革应是权力规范和限制的过程。公车规范改革的重点在权而不在公车，破解公车规范改革的坚冰也绝不是形式上的改变，而是需要公车权力的回归，这是公车规范改革的根本目的。公务用车作为国家公务职员为更好的维护社会公利、服务公众而拥有些权力，应由权利的存在而存在。但事实上却是公务车被权力滥用与寻租，甚至本应是让滥用公车、借公车牟利的权力回归到正道上来，公车规范改革也由于公务职员行使权利的毫无顾忌和公众监督权利的噤若寒蝉而一次次遭到公务职员权力的侵蚀，在权力的扭曲中离预期的提升行政效率之愿渐行渐远。现行的多数地方政府的公车规范改革，只是为了节省地方政府开支，改革目的过于简单。在进行发放补贴的很多地方政府开支确实可以降低三成，但据披露有的地方政府的书记的交通补贴竟高达7|8万元，如此改革降低的财政支出又转入了私人囊中，扭曲了公车规范改革的刚开始目的。

同时，公车规范改革的原则应该是将隐形的福利公开化，便于公众监督，同时在利益调整中看重平衡利益格局中的每一个组成部分，处置好各利益群体的关系。然而，现行的公车规范改革中，多数是从政府利益出发，很难有效脱离政府作为“理性经济人”参与政策拟定与实行的影响。这就致使公车规范改革不只未能解决旧的矛盾，反而出现了新的矛盾，而广为群众和舆论诟病。

4.有关规范不配套，改革未触及传统的供给制模式。

因为根源上国内的公车规范仍然是供给制形式，仅仅通过些许的政策改革而不进行体制改革和规范革新，想克服公车用上的各种弊病，困难程度非常大，而且需要付出非常高的行政本钱。有时候，政府谋划了不少非常不错的规范，但很难产生想象中的成效，这是因为未能充分发挥公众的监督用途，跟公众交流合作好。公车规范改革是一项系统工程，需要各方面规范规范的支撑，需要进行全方位的改革，而不可以仅仅依赖公车用上的几项规定，这是完全发挥不了用途的。

5.信息不公开、宣传不到位，公务职员与公众认识程度不足。

绝对的权力势必致使绝对的腐败，而以公共权力为依托的职务消费行为，具备肯定的寻租机会。在行使公共权力的时候，因为缺少有效的监督和约束机制，政府受其自己的自利性的促进，会追求自己利益的最大化。适当的自利性是政府行为的有效勉励，而过分追求自己利益，则会损害到公共利益。在公车用中，违规买车、超标准配置车、公车私用等种种问题就是政府部门超出公共性的自利性的突出表现。

要改变这种状况，需要是政府官员自己思想的提高与公众的主人翁意识的加大。现实是，因为公车规范改革过程中改革信息不够公开，规范规范宣传也不到位，公务职员与公众都很难认识到自己角色的要紧，致使再好的规范规范都很难发挥有效有哪些用途。

4、基于规范层面的公车规范改革的思路

（一）公车规范的拟定上做到公正合理明确。

公车规范拟定上，要不同对待。一方面应做到因地制宜，不同不同区域进步情况，按部就班地推进。拟定规范时，应充分考虑当地的经济进步水平和现行公车管理基础，依据实质需要与不同状况制定改革策略和推进手段。切不可搞“一刀切”，任何脱离了实质状况的公车规范改革都注定很难坚持下去。其次，应针对区域、部门、职位与工作需要的不同，合理确定车改范围及对象。有条件推行公车规范改革的区域和部门，除省部级正职以上领导继续保持现行的专车规范，与机要、执法等特殊部门继续保留公车外，一般均应纳入公车改革范围。有关部门机关可自愿参加改革或保持现行用车规范。在公车规范改革的过渡时期内，需要注意不同对待的问题。

同时应该注意明确核定交通补贴标准。交通补贴标准的拟定应从实质出发，量力而行，处置好公平与效率的关系，需要做到：与当地经济进步情况、财政承受能力和居民收入水平相适应；与职务级别、职位性质和实质工作量挂钩；与薪资规范改革与规范津补贴等财政政策相衔接；月补贴标准一般以乘坐出租车办理公务支出的最高额度为限。

（二）加大有关立法，为公车规范改革提供法律依据。

政府行政管理职能与方法的转变，就是从“人治”走向“法治”的过程。法律是所有改革进行的根本约束。公车规范改革也不例外，不可或缺法例规范的指导与制约。只有重视程序与内容的合法性，才能在改革过程中学会主动权，才能真正做到合法、合理、公正地进行。立法应在参考海外有关做法的基础上充分结合中国的实质状况。在立法过程中需要注意法律法规的合理性和可行性。为了提升其权威性，立法工作应该在国内公开、民主地寻求各方建议的基础上，由全国人大及其常委会负责，而具体策略的拟定则由财政部门牵头，提升其权威性。立法内容应当在吸取海外经验的基础上充分考虑中国国情，以详细科学的法律规范的形式颁布，如此具备可操作性和合法性。特别是在对违法行为进行惩罚时，规定需要明确而具体，以防止领导更换而致使改革反复、无效。

（三）明确公车规范改革的目的与公车规范拟定的原则。

公车规范改革的目的应该是以刚性的财政预算对公车规范改革进行约束，核心思想在于扩大民众的自由，而限制领导干部和政府机构借助职权，超越工作需要在公车用上的特权，让公共权力重新归于公众手中，使公众可以参与监督权力的运行，从而赋予给公务职员的权利的用法。在根本上，公车问题是个财政管理体制的问题。公车从何而来？购置和维护公车的成本从何而来？超编制、超标准配备用轿车的钱从何而来？公车私用产生的成本怎么样报销？

这类钱不是天上掉下来的，更不是官员自掏腰包的，都是公共财政出的钱。将公车管理纳入公共财政体制下以预算管理达成总量控制，这其实在公车采购与用这类环节上就产生了约束用途，便捷之后越来越推进减少本钱、提升效率、降低开支的公车规范改革，达到强化政府的政治职能，提升政府管理公共事务的水平，最后使公共权力落于实处，真正达成为民服务。

公车规范拟定的原则在于兼顾效率与公平，即既要保证政府部门的用车，提升政府机关的绩效，又要在社会范围内保证社会资源分配的公平。同时在效率和公平之中，要在保证效率的大首要条件下，遵循公平、公正、公开原则。公平，是指改革后被调整主体的利益尽量地达到平衡，有益于遏制公车私用管理的漏洞，促进交通资源分配愈加公平合理；公正，是指整个改革过程中，步骤和程序要做到公正，可以提升履行公务活动的工作效率，公开是指改革的内容要公之于众，主动同意民众的监督。

（四）健全有关配套规范，改革传统的供给制模式。

进行配套的公共财政规范改革。公共选择理论觉得，政府部门的支出来自于税收等公共资金，因为这种资金缺少明确的利益主体，没产权约束，加上政府行为具备垄断性、非市场性，公务职员总是不考虑本钱，只不过想追求预算规模最大化。而在国内，一般一把手亲自掌管公车消费等职务消费的审批权，或者由分管财务的领导行使，类似的操作既不公开也不规范。这很难对一把手及经办人进行监督。因此，要解决公车问题，推进公共财政规范改革来解决公车问题，势在必行。公车规范改革应当进入政府财政预算，同意内部和外部的监督，从事前、事中和事后三个阶段抓好管理，以促进勤俭节省、高效廉洁政风的树立。

同时基于现有公车规范改革，来优化改革策略。现有些公车规范改革，尽管饱受诟病，也有其用途所在。立足现行改革策略，进行优化：（1）公车总量规定和配备上，坚持1994年规定：省部级以下官员全部取消专车，只有公务用车；数目上还是要有肯定的保留，可根据当地经济进步水平拟定并由人大量准控制；（2）大规模用车社会化，由政府向租车公司公开招标、租用与保养，司勤职员安排参照国企职员分流方法，财务独立进行结算；（3）学习海外经验，电子监控公务用车，监控机构独立于当地政府，直接向上级负责，并公开提供在线查询记录的服务；（4）进行适合的交通补贴，以居住地和单位的距离油耗标准计算补贴标准，公务车仅供解决紧急公务。（5）规范二手车报废和公车购置审批规范。应当严格根据政府采购、审批的程序，与中央规定的公车配置范围、数目和标准进行配置。在对原有公车进行处置的过程中，应采取公正评估、公平推广竞价、公开拍卖的规范透明方法，并准时向各级财政上缴拍卖所得的款项，以预防流失国有资产。

（五）在公车规范的健全上畅通利益诉求途径。

假如说政府公共权力是一种社会化的公共权力，那样，在市民社会化的基础上，在当今国内公车规范改革的过程中，于政府与社会之间、于社会个体之间与个体与社会之间便存在着紧急的信息不对称。在传统经济学基本假设首要条件中，关键的一条就是“经济人”拥有完全信息。公车规范改革的最大难处就是各种利益群体的博弈，公车规范的改革效果也是社会各群体利益博弈的结果。国内现在正处于经济进步的重点期，同时也处于矛盾的尖锐期。伴随人民群众民主意识的日益觉醒，各种利益集团追求自己利益诉求的意识不断增强。利益诉求表达途径畅通无阻，是疏导社会不满情绪的“疏通器”，又是促进社会和谐的“安全网”。

因而，要想将公车规范改革有效地彻底地贯彻下去，就需要畅通利益诉求途径，将信息公开，最后博弈出各方利益均衡进步的结果。各级政府部门要不断适应公车规范改革推进过程中的利益格局进步变化的新形势，不断健全基层民主规范。在公车规范改革的规范健全过程中，要充分发挥听证会规范有哪些用途，保障参与者的广泛代表性与会议程序的高度透明性，从而保障公众的参与权；要树立阳光政府的形象，大胆向民众公开政府的政务信息，让公众准时知道有关的政策规范，保障公众的知情权；要时刻畅通群众诉求途径，打造完善正常的利益表达机制，让不同利益主体都有充分表达自己建议和建议的平等机会。

综上可见，公车改革是一项长期而艰巨的任务，在改革的过程中要维持按部就班，不可以急于求成、朝令夕改，导致改革中的政策反复，如此会使改革中获得的收获前功尽弃，不利于改革的长期稳定。同时大家要从规范层面上认识公车改革的重要程度，坚持从规范入手，注意改革目的与原则的准确性、相应的法律依据、配套的规范健全、严格的规范实行与落实规范、开放的规范监督与责任追究等，从各地的车改案例中吸取经验、改进不足，从而拟定出合适当地经济进步特征的公车规范改革策略。

注解：

①王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的手段[J].无锡南洋职业技术学院丛，2010（Z1）。

②王浩斌。政府公共权力的有效性及其达成渠道研究述评[J].唐山职业技术学院学报2008（04）。

③王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的手段[J].无锡南洋职业技术学院论丛，2010（Z1）。

④河北省直机关事务管理局。河北实行省直公务用车政府采购[J].中国机关后勤，2000（11）：
12|13.

⑤中国统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2002.

⑥王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的手段[J].无锡南洋职业技术学院丛，2010（Z1）。

⑦张晓天，吴正合。深化中央公务用车管理规范改革[J].中国行政管理工作研究，1999（11）。

⑧罗大贵，杨红。论公务用车规范改革的动力、本钱及路径选择[J].商场现代化，2005（01） .

⑨王春。争议中的公车改革[J].共产党员，2010（07）。

⑩张天瑞。试论国内现阶段公车改革思路[J]北方经济，2005（10）。