内容提要：社会信息化是当代社会的一种大趋势，它正推进着公共行政现代化的进程。信息技术的进步对诸如行政职员、行政决策、行政组织、行政办法、行政公文、政府管理模式等公共行政要点和过程产生着深远的影响。

关键字：信息技术 公共行政


在信息年代，信息技术是最基本和最为常见的技术方法，在人类社会生活的每个范围、每个方面都势必会常见应用着信息技术，公共行政的范围也不例外。目前，大家正处在公共行政信息技术化的起点，预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于大家在公共行政范围中自觉接纳和应用信息技术是很有意义的。 1、信息技术对行政职员的影响
行政职员因为身处现代信息社会，不可防止地要遭到信息技术进步的影响。具体表现为：

·体能的延伸与增强。借用于信息技术，如电信、机器办文办事、远程会议，打破了时空限制，行政职员可以看到、听到、触觉到以前没办法感知的事物，可以完成以前体能没办法完成的工作。

·开阔视线，提升判断、剖析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政职员准时获得很多信息，能够帮助他们逻辑地、辩证地和系统地考虑问题。网络提供了获得信息的很大便利，使得行政职员“秀才不外出，而知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里以外”成为可能。 ·时间和精力的节省。信息技术节省了原来靠人脑和文件处置信息所消耗的很多时间和精力。跨越时空，减少了信息传输的时间本钱、人力本钱。

·观念的更新。行政职员要适应信息年代的需要，就需要更新传统观念，树立效率观念、革新观念、服务观念、角逐观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

·勉励行政职员的全方位进步。信息技术的应用既对行政职员的常识和技能提出了更高的需要，又节省了行政职员的精力与时间。前者成为行政职员不断学习与培训的直接动力，后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方法的更新（如互联网学校）更为行政职员学习现代化的管理常识，学会与运用现代化的行政管理技术和工具提供了很大的便利。 2、信息技术对行政决策的影响
行政决策是行政决策者为达到某一特定目的，对若干备选策略进行选择，以确定行动策略的过程。信息技术进步对行政决策的影响是围绕着提升行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。

·对行政决策目的的影响。信息技术进步改变了人类生活的环境，为此对公共行政提出了新的需要。对于公共商品的提供者－－政府而言，所有应以公共商品的买家的认可为决策的根本目的，决策过程的行政参与民主公开就成为一种势必选择。伴随各地政务公开活动的拓展，群众对政府的认可度也相应提升。 ·削弱以至取消决策者与实行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能学会足够的信息而作出熟知状况的决定。”[i]而信息技术的进步使每一个人都能准时获得所需要的信息，在工作现场就能作出必要的决策，无须每件事先向上司汇报，再实行上司的决策，真的做到“将在外，君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势》一书中所描述的：“因为新科技进步给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺少效率，哪个是总统再也不重要，由于实质的政治力量，即把事情处置好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。”[ii]

·改变行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响大家进行理性判断和决策的直接缘由之一。信息技术的进步可逐步达成在适合的时候、把适合的信息提供给适合的管理者，如此就改变了决策者的有限理性。互联网化电子政府的达成，使得公共行政决策者可以在广泛知道决策所需信息的首要条件下进行决策，防止了靠经验决策和决策信息不完备致使的决策的盲目性现象，从而提升了行政决策的科学性和合理性。

·支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段时，美国10年一次的人口普查只可以用制表机来处置普查数据，以至于在人口普查结束4年后，数据尚未处置完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC[iii]，就因总共服役7万多个小时并成功处置了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机处置程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策，信息技术也可以提供强有力的信息支持。1952年下半年，美国朝野都忙于为次年大选作筹备。候选人分别是在二战中立下赫赫战功的62岁的艾森豪威尔将军和演说家阿德莱·史蒂文森，因为前者早已解甲归田，新闻界舆论对后者获胜的把握几乎一边倒。出于好奇，新闻界请出UNIVAC来做个预测。数据剖析结果出乎大家的意料，电脑觉得获胜者是艾森豪威尔将军，而且票数与史蒂文森相差悬殊。大家对此不以为然，由于UNIVAC依据的不过是5％的选票，根本不足为据。然而，大选结果却是艾森豪威尔将军大获全胜，且选票超越对手5、六倍。[iv]UNIVAC又一次证明了信息技术在非程序化决策中的强大用途。

3、信息技术对行政办法的影响
信息技术与行政办法密不可分。所有行政办法都要有相应的信息支持，而有的行政办法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术进步引起行政办法的革新主要通过以下渠道：

·改变现有行政办法的信息基础和信息通讯方法。比如现在行之有效的互联网规划技术，就运用了一流的信息技术予以支持，从而大大提升了行政管理效能。互联网规划技术来自于十九世纪末美国学者甘特创造的甘特图，后进步为横条图形计算法，这是一种较为简单的安排工序和时间的图表。后来伴随科技的进步而不断改进成为互联网规划技术。著名的美国阿波罗登月计划就由于用了互联网规划技术而使原定14年的计划提前5年达成。互联网规划技术具备较高的科技含量，其工作程序的模型化打造就得益于计算机等信息技术的运用。

·创立全新的行政办法和行政手段。信息技术的进步使决策支持系统（DSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态互联网计划成为可能。现在，国内政府上网工程就使用了一整套全新的管理办法，如人民银行在线支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等。这类管理办法提升了行政效率，减少了行政本钱。 4、信息技术对行政组织的影响
传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与进步不只与素质较低的职员和平稳的管理环境相对应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率非常高，其弊病在于对外面环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自己的全方位进步。社会经济环境的不断变化，使得科层组织的改革不可防止，而信息技术的进步为之提供了强有力的支持。

·中间管理层的缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易导致信息的紧急失真。这种失真是什么原因有多种，其中一个缘由就是中间层次为了争功诿过而导演的“官出数字，数字出官”现象，这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术将通过加大操作实行层与高层决策的直接交流，逐步缩减以致最后取消中间管理层。 ·管理幅度增宽。信息技术使管理者和其下属可以随时知道他们的状况和意图，而且仅占用极少的精力和时间。所以一个管理者可以指导更多的下属职员，增宽管理幅度。这一趋势对于行政机构改革有肯定的启发。

·行政组织绩效的改进。信息技术的进步很大地提升了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需行政职员大为降低，从而行政组织愈加精干高效。行政组织中信息技术的使用有益于提升行政组织产出绩效和促进行政组织成员的自己进步。信息技术可保证行政组织成员间的全方位交流和组织与组织之间的信息交流。 5、信息技术对行政公文的影响
行政公文，是指机关、部门、团体在处置公务活动过程中，按特定体式形成与用的、具备法定功用的文件。[v]信息技术日益渗透到办公或其他业务环境，如行政部门的办公智能化系统和电商等，便产生了电子文件，这是一种特殊性质和特殊形式的行政公文。它具备很多与传统行政公文不一样的特征：（1）信息的非人工识读性；（2）系统依靠性：电子文件的用法依靠于肯定的硬件设施、操作系统和应用软件；（3）载体的无信息性：从远古的甲骨、缣帛、竹简到纸张，载体的意义远大于“承载物”这一项，它和载于其上的外部特点，如字迹、书写材料、签字、印章等一同构成文件原始身份的“证明人”，但对于电子文件，载体本身及其上的外部信息消失得不见踪影；（4）信息的灵活处置性：制作电子文件时，大家可以任意地增、删、改。单纯从电子文件本身来看，修改的痕迹荡然无存。

电子文件的上述特征对行政公文产生了深远的影响，主要表目前以下几个方面：

·文件记录的原始性、凭证性遭到冲击。严格意义上的法律证据需要是原始文件，其形式与内容同等要紧。如审理经济纠纷所依据的主如果合同原件。传统的文件，内容一旦倚赖于某一载体之后，一份“原件”就产生了。即便被更改，也会在原件上留下痕迹。电子文件因为其复制的方便和文字编辑软件功能中引以自豪的整齐而美观的规范字体和字号，哪个又能确认电子文件的原始性呢？传统文件借助封泥、骑缝、按指纹、画押、签字、盖章等方法来确认身份，而在电子文件那里，这类方法则没有办法。出于维护某种既定的社会秩序或维护某种经济利益的目的，大家对电子文件提出了身份认证的需要。目前诸如数字签名、存取控制、信息追踪加密和防火墙技术为这一需要的达成提供了部分可能。但，“道高中一年级尺，魔高中一年级丈”，美国国防部数次被黑客侵入，印尼总统电子邮箱被炸，某些网上主页被篡改等等都说明了电子文件的脆弱性。

·要紧原始文件的流失。因为没采取相应的手段，很多电子文件都将会伴随电子脉冲流进历史的黑洞之中。或者是电脑遭遇病毒或者是遭到黑客袭击，甚至在你不经意的一敲一点中，某一要紧文件就荡然无存了。很多管理信息管理软件具备在适合时候自动删除或更新某些数据的功能。形成文件的业务职员总是考虑用这份文件处置现实事务，对于其中什么东西以后有用，需要保存而考虑不周，甚至全然忘记。对传统文件的管理，已经形成了一整套严密的收、发、签、办、归档等工作步骤的规章规范，因此传统文件的管理步步为营，井然有序。而电子文件的管理中还远未形成类似的严谨而有效的手段。这就需要文件及档案管理职员在信息管理软件设计的初期积极参与，提出有关功能需要，在系统运行的适合环节，加入签发、签收、鉴别、制作原数据信封、归档保存等管理步骤，最后将电子文件保存在系统硬盘、软盘或光盘上留存备查。

·数字文献的长期可读性“朝不保夕”。电子文件的载体有硬磁盘、软磁盘、光盘等。杂散磁场、氧化用途，材料的老化变质、污染、划伤和皱褶，会比较容易地抹掉这类载体上记录的信息。另外，由于不断有新的、不兼容的媒体形式和存贮格式出现，数字式文献常常会在存贮它的媒体还没破损之前就不再被用了，目前还有多少人用5英寸的软盘呢？涉及电子文献长期可读性的另一个原因是计算机病毒。大部分电脑系统都比较容易遭到旨在破坏它们的病毒的侵害。1998年时尚的能破坏硬盘上的数据的“CIH”的病毒给大家导致的恐慌绝不亚于一场战争。

·电子文件的法律意义。从法律角度来看，一般较重大的行政行为都应采取书面表现形式，而未采取书面形式的，在很多状况下应被视为无效行为。从实践上看书面形式各种各样，没统一的法律规定，但结合电子文件的实质，可将网上发布的行政通告视为一种新的书面形式的行政行为。

6、公共行政管理模式的变革：政府信息化与电子化政府的达成
伴随Internet的飞速发展，互联网年代的大潮正以不可抵挡之势扑面而来。它将深刻地改变大家的生产方法与生活方法，同时也给政府的管理模式带来一场革命。政府信息化，就是工业年代的政府（即传统政府）向信息年代的政府（即现代政府）演变的过程。[vi]而电子政府是一个借助信息和通信技术，有效地达成行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间打造有机服务管理软件的集合。总体来讲，电子政府的目的主要体目前以下三个方面：

·政府机构各部门实行电脑化、互联网化和信息化，帮助提升政府在行政、服务和管理方面的效率。电子政府借助信息技术，积极推进精减组织和简化办公等工作。

·借助政府内打造的互联网、信息和应用，为公众社会提供优质的多样化服务。政府的信息互联网覆盖政府的各级部门。电子政府借助统一的信息资源，通过语音、网络等现代化方法，为公众提供方便的多样化服务。

·以政府的信息化进步推进和加速整个社会的信息化进步。只有向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息互联网的便利，才能切实地推进全社会信息化的进步。

政府上网工程具备跨世纪的历史重任，是提升全社会的经济效益和国家综合实力及国家竞争优势的最有力的保证。然而，不容忽略的是信息技术势必致使传统的国家主权弱化。信息技术的进步增加了国际活动的透明度。遥感器和卫星技术把大部分国家具备策略意义和部分具备策略意义的目的置于全时辰、全天候的监控之下；视频和多媒体技术、信息高速公路和卫星通信技术使图文信息即时传递成为现实。在国际社会的注视、舆论的监控和可能的外部干预的影响下，国家在国内外事务，尤其是在核军备竞赛、军备采购、能源政策、污染标准等具备全球影响的事务上作出决定的自主性日益遭到削弱。

因为因特网是现实社会的延伸，它在给大家带来便利的同时，也遭到各种不好的现象的污染，如：互联网色情、互联网暴力、网上走私、网上贩毒、网上黑客，等等。这就提出了一个严肃的课题：怎么样规范互联网行为？积极寻求对策是公共行政部门不可推卸的责任。

（承蒙张康之教授提出宝贵建议，谨此致谢）


参考文献：
[1]于丽娟：《保存人类的历史》，北京，《研究生年代》1997年第4期。

[2]罗 伊：《无网不胜》，兵器工业出版社，1997年9月第1版。

[3]赵旭东：《新技术革命对国家主权的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期。







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注解：

[i]戴维·奥斯本等著：《改革政府：企业精神怎么样改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第16页。

[ii]转引自赵旭东：《新技术革命对国家主权的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期，第5页。

[iii]事实上，第一台生产出来的商业计算机是BINAC，但因为BINAC是借助了UNIVAC的专门设计技术而抢先“克隆”出来的，所以第一台设计用于商业目的的计算机的桂冠应非UNIVAC莫属。参见叶平著《第一家用电器脑企业的命》，《中国电脑教育报》1999年第14期。

[iv]叶平：《第一家用电器脑企业的命》，北京，《中国电脑教育报》1999年第14期。

[v]赵国俊等著：《文件工作的科学习管理》，北京，中国经济出版社1993年版，第1页。

[vi]乌家培：《国内政府信息化的过去、目前与将来》，北京，《管理科学》2000年第2期，第41页。