本文依据实地调查资料，从债务规模、债权人结构、作用与功效结构、期限结构和利率水平等方面对乡村债务问题进行描述，并借鉴国家外债剖析指标对乡村债务的风险情况做出判断。本文的基本结论有：乡村债务规模大、增长快；合法金融机构是乡村债务的主要债权人，但私人债权比重逐步增加；乡村债务作用与功效多样，办企业和公共基础设施是主要内容；乡村借款多为短期；乡村债务的风险在增加；适度债务有益于乡村进步，但过度债务则有不利影响。
2003年，大家到黑龙江A乡及E村、河北B乡及F村、江苏C镇及G村和江西D乡等地，就乡村债务问题进行了深入的调查。对全国来讲，这类地方的问题有肯定的典型性和代表性。大家在调查中采取债务人报告的方法，详细记录了乡村债务的发生和进步过程，学会了翔实的第一手资料.
1、债务规模
表1 调查乡镇历年债务余额（万元）
资料来源：依据实地调查资料整理
调查的4个乡镇和3个村都存在规模庞大的债务。从表1可以看出，自1996年以来，4个乡镇的债务增长速度都非常快，到2001年底平均债务余额已高达545.7万元。B乡6年内债务规模增长了3倍，每年平均增长20.1%；A乡增长了5.4倍，每年平均增长32.4%；C镇增长了11.6倍，每年平均增长50.5%。表2显示，1990--2002年，F村和G村借款总额都超越100万元。到2002年底这两个村的借款余额分别为30.4万元和16.5万元，假如加上应对款，债务规模会更大。
调查表明，债务作用与功效对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设与兴办企业所需要的资金量较大，这类项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如C镇1999---2002年债务规模剧增是什么原因就是工业园区的拆迁与建设，A乡1999年债务规模剧增是什么原因修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从作用与功效来看，发达区域乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共商品，如C镇所有些债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达区域大多数乡村债务用于发薪资、上交税费任务，负债额因而较发达区域低。
表2调查村历年借款规模
资料来源：依据实地调查资料整理
2、债务结构
债权人结构
乡村债务的债权主体主要包含农业银行、农村信用合作社等合法金融机构，农村合作基金会等非合法金融组织，海外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人等。表3为样本乡镇2001年底的债权人构成表。表4为调查村1990--2001年借款的债权人构成表。
表3乡镇政府债务的债权人构成
资料来源：依据实地调查资料整理
表4调查村借款的债权人构成
资料来源：依据实地调查资料整理
上述状况及大家所学会的其他地方的材料表明，合法金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的要紧资金供给者。
对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个要紧来源。向县级财政借贷包含两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应对突发事件，譬如D乡的清盘借款，由于农村合作基金会被取缔后，债务需要由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，譬如B乡的林业开发贷款。
非合法金融组织主如果农村合作基金会。1996--2002年B乡累计从基金会贷款304.9万元，用于发薪资、建办公大楼和上交税费任务等。20世纪90年代中期将来，私人成为乡村的一个尤为重要的借贷途径。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应对款两种形式，借款包含各种名目的筹资、临时周转借款，应对款则是由于拖欠薪资和工程建设款而发生。
区域经济进步水平对债权人结构产生了较大影响。发达区域合法金融市场和非合法金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达区域而言，除去合法金融机构和私人以外，上级财政与各种非合法金融组织也是要紧的债权人。
事实上，乡村债务正在历程一个由公共债权向私人债权的重大转变。20世纪90年代初期进行的调整农业结构、进步乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从合法金融机构获得筹资，乡村借贷的主途径是农行和信用社，基本上没单位和个人债务。1993年开始进行的金融体制改革，事实上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提升，使不具备市场竞争优势的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的合法金融机构贷款急剧降低。到1998年将来，广大乡村特别是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不只没提升，反而有所降低。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%，1997年为8.30%，1998年为10.69%，1999年为8.23%，2000年为7.75%。其中1998年的比重有所提升，是由于这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75%。因此，乡村筹资不能不依靠主要由私人组成的民间借贷市场。
债务作用与功效结构
乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发薪资与上交税费任务等。表5为样本乡镇2001年底累计发生债务的作用结构。
从表5可以看出，在2001年D乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的35.3%。另据大家调查，从1991年以来C镇发生的5笔借款中有1笔直接用于兴办企业，3笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他区域的调查也表明，进步乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个重要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的1／3用于生产性支出，河南50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的。20世纪90年代初期，国家和地方政府颁布了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推进乡村集体企业的进步。在上级政府的强制重压下，集体企业得到了很规进步。因为自有资金不足，集体企业的资金有非常大一部分源自农行、信用社等金融机构的贷款与财政打折资金。D乡兴办的乡村集体企业主如果建一座水电站，项目总投资为337.9万元，其中负债为213.9万元，占到了其债务总余额的1／3。
农业综合开发指的是围绕农业增产增效而拓展的各项建设，譬如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款源自农行、信用社等金融机构，国际农发基金与农村合作基金会等非合法金融组织。这类资金一般由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，譬如D乡，这种作用与功效的负债占到1／3强。不过，“在城市偏向的影响下，进步中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的需要，常常只不过为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没落到实处。”基层政府的行动逻辑也是这样，解决资金紧缺的勉励刺激基层政府向海外资本借贷。D乡向国际农发项目贷款218.7万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实质作用与功效并不止是农业开发，这使得农业综合开发大优惠扣。
对债务的用法作历史性的考察表明，20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来讲是筹资性债务；20世纪90年代中期将来，在广大中西部区域，完成上级政府规定的税费任务与发薪资成为乡镇的沉重负担，债务的作用出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由筹资性负债到赤字性负债的根本性变化。因为绝大多数乡村集体企业停产、破产或者转制，政府从生产角逐性范围退出，转向通过提供优良的投资环境等方法吸引外部资本，推进个体和私人企业的进步，东部区域的负债由生产性投资转向基础设施建设。
表5乡镇政府负债的作用结构
注：作用与功效中的其他主要指的是偿还债务与乡镇财政周转金
资料来源：依据实地调查资料整理
期限结构和利率水平
负债的债权人及其作用与功效决定了债务的期限和利率。通常来讲，来自金融机构的贷款绝大多数是一年之内的短期贷款，利率比较确定。4个样本乡镇自1996年以来一共向金融机构贷款16笔，其中只有A乡和D乡各有1笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，因为央行从20世纪90年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但大体上呈降低趋势。
源自诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率特别高，譬如B乡从1996--1998年一共向基金会借款13笔，期限短则3个月，长则1年，月利率高达千分之19.8。
单位和私人的债务由借款和应对款两部分构成。中西部区域的单位和私人的借款绝大部分具备应对性质，譬如用于完成税费任务。从期限来看，基本上是短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则6个月。这是由于大多数乡镇的拖欠都是短期性质的，可以周转过来就会结清税费。东部区域的借款则主要以筹资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位与私人之间的借贷是借贷关系里面最敏锐的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇与大家学会的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不需要还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之30。
从大家所学会的案例来看，欠发达区域的应对款主要有两大多数，一部分是拖欠干部教师的薪资，迫于各种重压，虽然常常发生拖欠现象，但通常都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A乡1998年拖欠工程款45万元，到2003年都没偿清。发达区域的应对款绝大部分是工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在3-4年以上。
3、债务变化趋势
对债务的走势做预测是一项很不简单的工作。因为数据不足，大家非常难运用统计办法，譬如时间序列剖析法做出定量剖析。这里大家只不过在现有规范框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构与作用与功效做一些剖析。
乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收入支出缺口。因为经济增长与财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达区域乡镇财政支出的主体是干部教师薪资，负债增长速度取决于薪资增长速度。假如薪资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。不少区域推行的“薪资由县级统筹”的做法缓解了乡镇财政支出的重压，这类区域乡镇债务的非常大一部分源头应该可以得到遏制。发达区域乡镇的债务主如果基础设施筹资性债务，其增长速度主要由公共商品投资额的增长速度决定。从现在形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这或许会刺激债务的增长。发达区域大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或区域的策略，而广大中西部区域则常见推行“赶超”发达区域的策略。在这种策略的主导下，中西部区域乡镇政府被迫效仿发达区域，提供很多基础设施等公共商品，以提升招商引资的竞争优势。基础设施的建设本钱高且经济效益见效慢，假如乡镇遭到的强制性重压不可以够得到减弱，便大概重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，致使负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的角逐重压大概刺激乡镇政府举债，致使债务规模不断膨胀。
从负债作用与功效来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部区域以完成上级政府规定的税费任务和发薪资为主，东部区域的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部区域的乡村负债作用与功效还涉及一个角逐重压的变量，在强外部重压下，其用结构或许会发生变化。
从债权人来看，因为国家支农力度的减弱，与金融体制改革的推进，乡村的资金将愈加依靠非正式途径。乡村债务的债权人主体渐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大，这是大家需要引起注意的问题。
4、债务风险剖析
风险剖析指标
因为现在还没用于乡村债务风险剖析的通用指标体系，这里借鉴国债风险剖析指标，然后对国债风险剖析与乡村债务风险剖析之间的差异做出说明。
1.债务依存度。指当年债务收入占财政支出总量的比重，反映财政支出对债务收入的依靠程度。债务依存度过高，表明财政支出过分依靠债务收入，财政处于脆弱的状况，并对财政的将来进步构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，觉得债务依存度不可以超越20%。
2.债务率。指肯定时期内债务余额相对于财政收入的比率。该指标可以衡量财政的偿债重压。比率越高，说明乡村的还债重压越大。
3.偿债率。指年度国债还本付息额与当年财政收入的比率。对于乡镇来讲，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比率。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额／该村级组织财务收入总额。
除去借用3个国债指标以外，结合乡村实质，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指肯定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指肯定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比率。有学者提出，个人负担率不适合超越10%。
风险剖析结果
偿债率是按已支付的还本付息额计算，因为所调查乡镇实质还本付息极少，这个指标对乡镇没多大意义。本文主要用债务依存度、债务率、农民人均负债额、农民个人负担率剖析其债务风险。对村一级还用偿债率指标。
依据表6和表7，大家可以对乡村债务的风险情况做出如下剖析判断：
1.乡村财政支出，特别是乡镇财政对债务的依存度较高，不少年份超出警戒线。依据农业部的调查，1998年乡镇政府债务依存度为10.98%，从全国平均水平来看，还没超出20%的警戒线。但从大家的调查样本来看，每一个乡镇都在一些财政年度超出警戒线。B乡年年都借债，债务依存度总体特别高，平均为39.6%，1996年以来，有4个年度大大超越了警戒线，其中1999年更是高达92.4%，这意味着该年度B乡基本上依赖举债度日。A乡有2个年度的债务依存度大大超出了警戒线。C镇有2个年度超出了警戒线。但从大体上看，财政收入差的乡镇比财政收入好的乡镇债务依存度高，超出警戒线是那一年的也多。村级财务的债务依存度有的年份也非常高，大大超出了警戒线。
表6调查乡镇债务剖析指标
资料来源：依据实地调查资料计算
表7调查村债务剖析指标
资料来源：依据实地调查资料计算
2.乡村债务率呈迅速上升的趋势，债务清偿能力高低不等。欠发达区域乡村的债务率都比较高，特别是B乡，1999和2000年债务余额连续两年超出财政总收入的2倍。A乡从1996年以来，年年借新债，没偿还任何债务，债务率逐年增长，4年时间内负债率提升了35倍，年增长143.2%。C镇的债务余额非常大，但因为财政收入基数大，收入支出情况好，故债务率相对较低，有非常强的债务清偿能力。依据债务率，大家可以对乡村进行划分，像B乡和F村如此的乡村，债务余额超出年财政收入数倍的地方，是根本没能力偿还债务的乡村；C镇和G村债务量虽然大，但财政收入基数也大，可以安排债务清偿资金，是完全有能力偿还所欠债务的乡村；A乡和E村介于两者之间，是通过调整和优化财政支出结构，可以偿还部分债务的乡村。
3.村偿债率反映出欠发达区域村级偿债负担更重。在村偿债率上，除去个别年份，E村和F村两村都要高于G村，近几年更是这样。从实质状况看，G村还款能力强，现在只有16.5万元债务余额，而F村债务余额则高达30.4万元，再加上F村的财务收入仅为C村的1／5-1／4，所以F村的债务负担更重。
4.农民人均负债额和负担率大幅度提升，负担比较重。因为债务增长速度过快，农民人均负债额飞速增加。B乡6年内人均负债额增加了3倍，每年平均增长20.1%；A乡每年平均增长39.5%；C镇每年平均增长57%。因为债务增长速度高于农民纯收入的增长速度，所调查乡镇农民个人的负担率提升得飞快。A乡在短短4年内，负担率提升了6.5倍，每年平均增长59.7%。结合其他地方的统计数据，大家有理由觉得，乡级财政和村级财务对债务形成了较高的依存度，且有不断提升的趋势。特别是广大中西部区域，有的乡镇已经到了“不举债很难为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过。在这类区域，债务对乡村组织形成了沉重的负担，迫使乡村负责人纠缠于债务事务当中。乡村债务率呈迅速上升的趋势，债务清偿能力有高有低。有的乡村完全没能力偿还所欠债务，有的乡村通过努力可以偿还部分债务，有的乡村则完全有能力偿还所欠债务。从农民个人负担率来看，总体的负担都较重。这就是说假如债务不可以够通过其他途径解决的话，债务将对社区农民构成紧急威胁。从几个指标未来发展趋势来看，都呈现出增长态势。这说明，无论是东南沿海，还是中西部区域，乡村债务的风险都在增加。债务危机的苗头在相当一部分区域的相当一部分年份都已经出现，假如不可以够得到准时有效治理，包含沿海发达区域在内的广大乡村必然陷入深重的债务危机当中，从而对国民经济的进步和社会稳定构成挑战。这个判断的政策含义是，治理乡村债务火烧眉毛!
依据国债衡量指标，大家对乡村债务的风险做出了上述剖析。不过，无论是债务结构还是债务约束，乡村与国家都存在本质的差别，譬如：乡镇可以向上级政府转嫁债务。乡村组织大概找机会和借口逃避债务，而国家一般不可以如此做。或许更为要紧的是，银行是乡村债务的主要债权人，而金融部门本身预算软约束与银行和政府的特殊关系致使银行贷款对乡镇政府部门形成的约束力非常弱。调查中发现，不少乡村干部甚至不把金融部门贷款计算在乡级债务之内。所以，债务所产生的重压与风险都可能要比依据上述指标计算出来的要小。这类差异也为剖析乡村债务提出了需要进一步研究的问题，即怎么样确定乡村债务的适度规模，与打造乡镇公共债务的风险评估指标体系。
5、负债效应剖析
现有不少关于债务问题的研究内含了乡村负债都是不好的债务的假设，把负债看作是一种致使地方社会福利恶化因而需要加以禁止的现象。但事实上，对负债的经济效应和社会效应的剖析可能并不是那样简单。乡村债务的很多发生与经济体制转轨背景下基层政府推进现代化的责任增大有关。资金稀缺长期以来一直是制约农村区域经济与社会进步的重点性原因，负债在相当大的程度上缓解了农村区域资金不足的困难，成为农业产业化、乡镇企业筹资和城镇化进步的要紧方法，加快了农村的现代化进程。
在现代市场经济条件下，优化资源配置、推进经济进步仅靠市场的力量已远远不够，特别像国内如此一个后进的国家，需要充分看重和发挥政府调控经济的职能和用途，而适度的赤字和债务政策则是政府调节经济运行、促进经济进步的一个必要方法。所以，重点的问题不是不可以举债，而是债务需要维持适度规模。现在的主要问题是债务规模过大，致使债务风险不断加强。债务依存度太高，表明乡级财政和村级财务的运转愈加依靠负债筹备资金。偿债率和债务率过重，则表明财政的偿还重压太大，影响正常的公共支出活动。农民个人负担率高，会对农民负担构成威胁。沉重的债务重压严重干扰了基层政权的顺利运转，降低公共商品和服务的支出与投入。乡村干部，特别是主要点导干部非常大一部分精力用来跑借贷、应对支出，或者被迫用于应对债权人的逼债、告状、上访和打官司，致使公共管理工作投入的降低。同时，因为负债过度，教师、干部的薪资很难准时足额发放，影响了广大教师、干部的工作积极性，这或许会致使乡村公共权力机构或组织的瘫痪。还有，在没偿还途径的状况下，负债便对社区农民构成了紧急威胁，可能致使农民负担反弹，侵蚀税费改革的成就，或者持续拖欠，致使政府的信用和形象遭到紧急损毁。
