2 ?收入分配的理论、现实及其政策涵义

“四次收入分配说” [21] 觉得，社会的总财富在每个社会成员之间的分布状况是经过四次分配形成的。市场是首次分配的主持人，它根据“效率原则”进行分配，社会财富被以薪资、收益和利息的形式分配给生产要点的所有者。与世界各国一样，中国的首次分配也致使经济不平等。第二次分配由政府主持，理论上说它应该根据“公平原则”通过税收和财政支出进行“再分配”。中国政府推行的再分配具备一个突出的特点，那就是“锦上添花”。即遭到市场优待的人将进一步遭到政府的优待，而在首次分配处于不利境地的人将第三遭到政府的歧视，从政府再分配中受益最大的群体恰恰是高收入群体。财政部近期的一次统计显示，中国政府的转移支付比市场分配愈加不平等。非政府组织（ NGO ）通过募集自愿捐赠和资助活动推行第三次分配。这次分配依据的是“道德原则”。现在第三次分配发挥有哪些用途可以用“微不足道”来概括，但它的确发挥了“雪中送炭”有哪些用途。第四次分配也就是所谓的“灰色分配”和“黑色分配”，表现为各种犯罪活动，如盗窃、打劫、贪污和纳贿等等。中国的钱权买卖和买官卖官的规模有多大，一直没一个适当的估计。但，毫无疑问，它对社会公正和政府合法性的损害却是很难估量的。根据这一收入分配理论，为了改变收入分配情况，中国现在应该推行一种“四面出击”方案：第一，继续深化市场化改革，让市场充分发挥资源配置用途。这一方案，一方面可以提升整体经济效率，做大蛋糕；其次可以降低“寻租”机会，通过“釜底抽薪”方案遏制钱权买卖规模；同时还可以取得强势群体对政府的社会经济政策的拥护。第二，改进政府的再分配职能，确实根据公平原则推行财政转移支付，确实做到“雪中送炭”，维护弱势群体的基本权益，确保起码的社会公正。对于今日中国来讲，假如没政府的积极干涉，那就根本没办法缓解或遏制城乡的绝对贫困，为此，收入再分配是绝对必需的。任何声称“借鉴东亚国家或区域的经验”，坚持在收入分配问题上实行“无为而治”的倡导，都是对没钱人和社会极端不负责任的表现。第三，积极推进非营利组织的进步，发挥它们的再分配职能，一方面弥补政府职能的缺点，其次与政府形成角逐关系，提升整个社会的再分配效率。第二和第三项方案的目的在于使政府取得弱势群体的拥护。第四，坚决打击盗窃、打劫、贪污、纳贿等各种犯罪活动，尤其是要打击政府部门日益紧急的腐败。

3 ?平等、效率与稳定的统一

通常情况下，“效率”和“公平”被视为两个相互冲突的政策目的，但在今日中国这一判断并不成立。现在，制约中国经济增长的最主要的原因是有效需要不足，而在产品出口受阻、外来投资疲软的状况下，扩大国内需要是刺激有效需要的唯一出路。但国内需要并不乐观！为何？根本缘由就是收入分配差距过大！高收入群体只能消费一部分我们的收入，其余的则转变为储蓄，而大部分的低收入人群，虽然有消费冲动，但没消费能力，其结果就是整个社会的有效需要不足。事实上，中国今天所面对的经济问题就是标准的古典型的资本主义经济危机，也就是马克思所指出的因为财富和贫穷的两极分化所导致的生产过剩的危机。资本主义刚开始采取的走出危机的对策是发展国外市场，即产品输出和资本输出，随后又采取了国家资本主义尤其是福利国家方案来克服古典型经济危机。对于中国来讲，产品输出和资本输出的路子今天都走不通，可行的出路就是通过改进国内的收入分配来扩大内需，并进而达到刺激经济增长的目的。

这样来看，对于今日中国来讲，社会公正与经济效率应该是可以统一并相互促进的，而不是相互矛盾的。同时，维护社会公正还可以有效地维护政治稳定。既然这样，大家就应该停止观望，并采取确实有效的行动。这种行动就是建设“福利社会”。

4 ?要“福利社会”，不要“福利国家”

本世纪中叶进步起来的资本主义“福利国家”，其基本功能是通过政府对经济和社会生活的广泛干涉，为全体公民提供最低生活保障，以抵御现代社会中的各种风险对公民生活和基本权利的威胁与剥夺。“福利国家”在促进资本主义国家的经济增长、社会和谐与政治稳定的同时，也带来了一系列的“不良反应”，如财政负担沉重、低效率、公民的福利依靠、对民间自助行动的抑制等等。 70 年代中期的石油危机，在西方世界启动了一场规模空前、持续到今天的反对“福利国家”的运动。

作为对这场“反福利国家运动”的反应， 80 年代初，时任“经济合作与进步组织”秘书长的范莱内普，提出了“福利社会”构想，期望用它来取代陷入危机之中的“福利国家”。范莱内普宣称，为了满足社会对福利的不断变化的需要，“需要采取更有选择性和更有针对性的办法，包含不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”。针对“福利国家”实践中出现的一系列“不良反应”，他指出：“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是无需的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签协议、定方针和鼓励自愿行动。若是如此的话，国家的成功就要依赖与社会其他机构（包含雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构）打造关系。……我想强调的问题是：伴随以后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化，大家需要寻求国家与私人行动的新关系；进步新的福利机构；加大个人对自己和别的人的责任。在这个意义上，福利社会是势必的和符合大家愿望的” [22] 。

与“福利国家论”不同，“福利社会论”倡导，政府不必大包大揽、事必躬亲，而要充分发挥民间组织有哪些用途；政府与民间组织的关系不是此消彼长的“零和”关系，而是平等的合作关系；政府没能力也没必要一个人承担全部社会保障的责任，全体公民的社会保障应该由政府、民间组织、家庭和个人一同承担。可以觉得，这种倡导对于中国是极为要紧的警示与忠告。


4、建设民主法治——重建合法性基础的长期行动


中国 20 年的改革并不只局限于经济范围，事实上也涉及到了政治范围。率先启动的政治范围的变革为经济范围和社会范围的变革开辟了通道，而经济范围和社会范围的变革又反过来推进了政治范围的进一步变革。尽管政治范围的变革滞后于经济范围的变革，但变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超越了很多人的想象。 20 年的经验显示，中国的政治体制并非一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变我们的形态。

1 ?“人大”与“选举”规范的改进

为了加大我们的民主合法性基础， 1978 年以来，中国政府有意识地着手“逐步健全”人民代表大会规范，使这一规范的实质情况与《宪法》的承诺渐渐接近；同时，也着手“逐步健全”选举规范。现在，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动尤其是立法和对政府官员的任免，基本上都学会在党和政府手中。尽管在大体上选举仍然是“走形式”，但在改进基层选举方面，中国确实获得了历史性的进步。 1978 年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良的道路。到现在为止，最引人瞩目的政治改革收获，是以村民自治为代表的“草根民主”。 80 年代初期实行“政社离别”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举规范。

尽管政府维持了对代表选举过程的有效控制，但伴随民主意识的普及和选举角逐的加剧，当选的人民代表的自主性在渐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在渐渐降低。人民代表“叛逆，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这样的情况下，为了顺利当选，各级政府官员不能不愈加关注“民意”。尽管在大体上政府仍然可以有效地控制选举结果，尽管人大仍然被适合地誉为“橡皮图章”，但 20 年来人大的“议会功能”确实在渐渐加大。

2 ?拓宽政治参与的途径

除选举以外，在现在的中国，有组织的政治参与途径只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和常识精英都有各自的政治参与途径和参与方法。常识精英选择“重点时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了风靡于西方国家的“院外活动”的“苗头”。同时，地方政府作为“重压集团”对中央政府的“游说”活动正在飞速进步。

伴随政治协商规范渐渐趋于“名副其实”，民主党派和工商联也日趋活跃。为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派愈加积极地借助各种机会发挥“建议和批评”职能。 1978 年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在日渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得愈加像“利益集团”。比如，进入 90 年代中期将来，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的来看，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。

为了提升行政效率、遏制官员的腐败从而取得民心，在“选举”和“议会”以外，政府还开辟了一些特殊的政治参与途径。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府采集群众建议。但，“热线电话”和“接待日”只是老百姓“反映建议”的途径，至于“需要”能否得到满足，“建议”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革渐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。此外，当通过正常途径或正常方法没办法解决问题时，老百姓会采取“极端方法”来表达我们的需要，如爆破，集体上访，游行示威，聚众冲击政府、党委、司法机关，等等。

中国的常识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大地拓展了他们参政的机会，尽管政府仍然对其维持高度警惕。特别是那些致力于经济进步和社会稳定的经济学家的建议，遭到政府的看重和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前夕，都会借助各种媒体发表建议，试图以此影响政府的决策。

综合来看，在当下的中国，真的有组织的重压集团是地方政府。现在为了角逐有限的中央财政资源，使当地区别得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过请客吃饭，通过下级政府给上级政府送礼物，地方政府积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是联络地方政府和中央机构的感情，而联络感情效果最好的方法之一就是“行贿”。在此“行情”下，那些不谙此道的地方官员甚至会遭到当地人民代表的谴责。

3 ?从“法制建设”到“依法治国”

中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但司法独立到今天仍然没得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具备事实上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也学会在政府手中。法院和检察院自己的腐败问题也相当紧急，并已引起社会的强烈不满。 1998 年全国人大会议上，“两院”的工作报告险些没通过。这是中国“人大”的历史上从来没过的事情。

从 1979 年至 1997 年底，人大及其常委会拟定了 328 件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了 791 件行政法规， 30 多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常委会拟定和批准了 7000 多件地方性法规 [23] 。这样规模的立法活动在中国历史上是空前未有些。这一时期，拟定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事诉讼规范，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的收获并不等于法治的收获。“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”、“党政干涉”等现象仍然常见存在，而且大有愈演愈烈之势。“司法腐败”已经成为当今中国最让人切齿痛恨的腐败现象。

早在 1979 年中共中央就需要在大、中、小学拓展法律教育。从 1986 年开始，中国发动了全民普法运动。 1986 ～ 1990 年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。 1991 ～ 1995 年期间，普法对象扩展到工人、农民、常识分子、干部、学生、军人、个体劳动者与其他所有有同意教育能力的公民。同时，还在大、中、小学开设了法律课程。

中共“十五大”是中国法治建设的一个要紧的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治国”阶段。“十五大”报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，根据宪法和法律规定，通过各种渠道和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步达成社会主义民主的规范化、法律化，使这种规范和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则需要，从普通公民到公职职员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要遭到法律的规范，都要服从法律。它强调“依法治权”、“依法治官”，强调不可以仅仅把法治的对象局限于不学会任何权力的普通老百姓。它强调不可以把领导人的讲话当作“法”，不可以把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不可以成为治国准则。它追求的目的是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和规范的连续和稳定，防止“因言废法”、“因人改制”的历史规律重演。值得注意的是，“十五大”所确立的“依法治国”突出了“在党的领导下”这一首要条件条件，亦即依据哪种“法”来“治国”还要由党和政府来决定，不过只不过需要党和政府也要遵守自己拟定的法律，而在此前只有普通老百姓才负有遵守法律的义务。

4 ?转型时期的政治稳定及其将来进步

1978 年以来，中国政治稳定最主要的标志就是“政权的稳定”。中共稳定地把持了国家政权，武装力量牢牢地控制在执政党手中，令很多进步中国家政治家头痛的军事政变从来没发生，甚至连发生的“征兆”都没。第二是“政治规范的稳定”。中国的基本政治规范，如人民民主专政规范、人民代表大会规范、共产党领导的多党合作与政治协商规范、民族地区自治规范和“一国两制”规范等，都没动摇。第三是“治国纲领的稳定”。尽管其间历程了或大或小的几次反复，但“一个中心，两个基本点”的基本国策和党的政治路线基本上得到了一直如一的贯彻。最后是“社会的稳定”。除去“八九风波”以外， 20 年之间，中国没出现重大的社会动乱。

奠定中国 20 年政治稳定的基础，一是持续的高速经济增长和人民生活质量的大幅度提升；二是限制有组织的政治参与的进步，尤其是坚决地、毫不留情地打击政治性结社特别是建党活动。毫无疑问，这种政治稳定基础在短时期内是稳定的，也是有效的，但伴随时间的推移，那些侵蚀政治稳定基础的原因也在渐渐形成和进步。第一，伴随市场经济的渐渐成熟和中国日益溶入世界经济，国民经济的自主性也将日益增强，相应地政府控制经济增长的能力也将不可防止地日趋减弱。因此，打造在经济增长基础之上的政治稳定也就愈加脱离政府的控制，或者说，主导政治稳定的力量渐渐转移到“异己权势”的手中。第二， 20 年来的政治稳定部分程度是通过“压制”社会的政治参与需要达成的。但，伴随社会政治参与需要的日益强化，伴随社会范围的渐渐成熟，伴随对外开放的持续扩大和深化，“压制”的本钱将愈加高，而且政府能否继续拥有和维持强大的“压制能力”也是一个问题。

美国政治学家亨廷顿觉得，在现代化进程中，政治不稳定的产生“在非常大程度上是因为社会发生了急剧变化，新的集团急起动员参与政治，而同时，政治体制的进步却十分缓慢” [24] 。“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱” [25] 。亨廷顿觉得，现代化势必带来“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提升、工业化与大众传播的扩展等”，而这类变化必然“使政治意识扩展，政治需要剧增，政治参与扩大”，还“削弱了政治权威的传统源泉，也削弱了传统的政治体制。” [26]

亨廷顿指出：“现代国家与传统国家的最大不同，在于人民在大规模的政治单元中参与政治和遭到政治影响的程度扩大了。在传统社会中，参政在农村一级可能是非常常见的，但在农村以上的任何层次，参政仅局限于极小一部分人。大规模的传统社会在权威合理化与结构区别化方面可能已达到较高的水平，但政治参与还是局限于较小范围的贵族和官僚精英。因此政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，与进步了诸如政党那样的新的政治体制以组织参政。” [27] “现代化意味着：所有新的和老的、现代的和传统的集团，愈加意识到它们自己是集团，愈加意识到它们相对于其他集团的利益和权利。确实，现代化最惊人的现象之一是，它在很多社会力量中所产生的觉悟、内聚力、组织和活动的增强，而这类社会力量在传统社会中自觉认可和组织的水平都低得多。” [28]

怎么办社会集团的参政问题，即“集团化的”或“有组织的”参政问题，是无法避免的社会进步问题。美国是通过打造“多元主义政治体制”来解决集团化参政问题的。在美国，每个利益集团通过议会斗争达成利益的表达与综合。而一些欧洲国家和拉美国家则采取了“社团主义政治体制”来解决集团化的参政问题。欧洲国家的“社团主义政治体制”又与拉美国家有所不同。欧洲国家通过政府行政部门与职能社团的功能性联系，满足社会集团的参政需要。而一些拉美国家则通过政党组织与职能社团的“合二为一”解决集团化参政问题。毫无疑问，公民的有组织参政是社会进步的势必，任何力量都不可以抗拒，因此开放“公开行政范围”只不过一个时间问题。既然这样，那样中国将怎么办这一问题呢？笔者倾向于觉得，“社团主义政治体制”或许是中国解决有组织的政治参与问题的有效渠道。

注解：

[1] 艾登姆和威奥第：《经济体制》，中译本，北京：三联书店 1987 年版，第 8 ～ 13 页； 斯蒂格利茨《经济学》（下册），中译本，中国人民大学出版社 1997 年版，第 364 ～ 387 页。

[2] 、 [3] 、 [12] 、 [13] 亨廷顿：《第三波—— 20 世纪后期民主化浪潮》，中译本，上海三联书店 1998 年版，第 58 页、第 59 页。

[4] 、 [5] 、 [6] 、 [7] 、 [8] 、 [9] 、 [10] 、 [11] 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社 1993 年版，第 10 页、第 11 页、第 79 页、第 78 页、第 235 页、第 354 页、第 370 页、第 371 页。

[14] 世界银行：《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社 1998 年版。

[15] 、 [16] 、 [19] 、 [20] 世界银行：《东亚奇迹——经济增长与公共政策》，中译本，中国财政经济出版社 1995 年版，第 110 页、第 9 页、第 111 页、第 111 页。

[18] 指以日本为首的八个亚洲经济实体。

[21] 中国青少年进步基金会秘书长徐永光是这一理论的鼓吹者，或许还是创立者。

[22] 经济合作与进步组织秘书处编：《危机中的福利国家》，中译本，华夏出版社 1990 年版，第 7 页。

[23] 许骅、于吉主编：《中国法制建设 20 年》，中洲古籍出版社 1998 年版，“总序”，第 10 页。

[24] 、 [25] 、 [26] 、 [27] 、 [28][ 美 ] 塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社 1989 年版，第 5 页、第 39 ～ 40 页、第 41 页。